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一带一路背景下中国海外基础设施建设投融资模式探究

2018-09-14 15:23:25

在“一带一路”战略提出实现区域国家基础设施互联互通的倡导下,近年来我国海外基础设施建设“走出去”的步伐不断加快,投融资模式也逐渐多元化。虽然多年的基础设施建设经验使我国形成了较为完善的输出模式,在缓解沿線国家基础设施建设瓶颈的同时,又能够为我国优势产能开拓新兴国际市场。但是在我国海外基础设施建设及投融资过程中,也面临着诸多风险和挑战,解决这些问题具有很强的现实意义。

关键词:一带一路;基础设施建设;投融资;模式

2013年,习近平总书记在出访中亚和东南亚国家期间相继提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”的战略构想(“一带一路”)。其中“设施联通”是合作重点之一。因此,对我国与“一带一路”国家基础设施建设的研究,不仅为“一带一路”倡议具体实现提供依据,也对中国加强与周边区域经济合作、构建全方位开放新格局、实现互惠共赢具有重要战略意义。

一、 基础设施建设国内外背景和中国定位

作为“世界上跨度最长的经济大走廊”,“一带一路”战略以中国为中心,东连亚太经济圈,西牵欧盟经济圈,涉及经济总量约21万亿美元。“一带一路”经济走廊腹地沿线多为新兴经济体和发展中国家,许多国家面临资金、技术短缺,资源受限以及基础设施建设落后的困境。而中国在资金储备、技术装备、管理运营等方面的优势,与这些国家的经济需求和发展愿景高度契合,“一带一路”通过提供一个包容性的全球合作发展平台,在中国与沿线国家之间找到了可以实现合作共赢的契合点。

实现基础设施互联互通是“一带一路”战略规划的优先领域和关键环节。基础设施属于典型的公共物品,在建设和使用中的基础作用和社会效益明显,对经济增长具有实质性的促进作用,但因投资成本和风险高、建设和回报周期长等特点,被称为“带刺的玫瑰”。“一带一路”沿线国家基础设施资金需求巨大且具有普遍性,据亚洲开发银行数据,2010年~2020年间,仅亚洲地区基础设施建设资金需求高达约8.22万亿美元。然而,亚洲开发银行每年仅提供100亿美元贷款用于基础设施项目,且沿线发展中国家限于经济发展水平,财政实力相对较弱,资金供给严重不足,难以独立承担起建设基础设施的重任。

近30年的基础设施建设经验使我国拥有强大的基础设施建设和供给能力,形成了较为完善的输出模式。因此,我国企业进行海外基础设施建设既能适度缓解沿线国家基础设施建设瓶颈,又能为我国优势资本培育新兴国际市场,拉动相关产业的生产、出口和劳务输出,促进亚欧经济一体化,从而实现互惠共赢。

二、 海外基础设施建设投融资模式现状

“一带一路”经济走廊沿线国家众多,基础设施建设较为不完善,加之各国国情和金融体系不尽相同,中国企业海外基础设施建设需要多种金融投资与融资模式的配合。由此海外基础设施建设领域逐步引入各种创新投融资模式,如建设—运营—移交(BOT模式)、公私合营(PPP模式)等。从而,各国的基础设施建设投融资模式也从传统的工程总承包转变为投资建设和营运管理;从原有主要由政府层面发挥投资主导作用的财政资金投资模式,演变成多元投资模式。

1. 利用开发性金融获取投融资模式。鉴于跨境基础设施建设投资大、周期长等固有特点,尤其像能源类等大型项目,商业资金鲜少涉足,因此建立以政府投资为主导的开发性金融机构迫在眉睫。党的第十八届三中全会上提出“建立以服务国家发展战略为宗旨的开发性金融机构”的号召,将国家信用与市场化运作相结合,以中长期投融资为手段,升级传统政策性银行效能,从而形成一种成本较低的金融新形态。在“一带一路”战略进程中为了使中国企业在海外获得更多基础设施投资机会,我国政府于2015年发起建立亚洲基础设施投资银行,并协同多国建立金砖国家开发银行,为周边区域国家基础设施融资提供有效渠道。丝路基金的创立也是我国政府在“一带一路”战略部署下的又一重要举措。与此同时,我国政府再次注资国家开发银行和中国进出口银行,为境外多项设施建设提供融资支持。

2. BOT模式。BOT(Build-Operate-Transfer)即建设—营运—移交模式,是指由项目所在国政府或所属机构通过特许协议的方式将基础设施建设、营运权让渡给项目发起人,由项目发起人投资组建项目公司,负责项目的融资、建设、营运以及维护,并承担相应风险。项目公司通过收取服务使用费,赚取商业利润以及回收投资并于特许期满后,将整个项目以较低名义价格或无偿移交给政府机构。BOT模式以其灵活性在项目融资中被广泛应用,如我国葛洲坝水利工程集团公司与尼泊尔Kabeli-A联合水电工程项目等。此外,BOT模式在原有基础上衍生出了多种不同形式,如BOO(建设-拥有-营运),BOOT(建设-拥有-营运-移交),BLT(建设-租赁-移交),BTO(建造-移交-营运)等。

3. PPP模式。PPP(Public-Private Partnerships)即公私合营或政企合营模式,是指以某个项目为基础,公共机构(政府)和私营机构(社会私人资本)通过相互合作的模式,共同提供公共产品或服务,发挥各自优势,共同承担风险并共享收益。PPP模式能够帮助东道国政府减轻财政负担,扩大建设资金来源,减少运营成本并分担风险,因此在海外基础设施建设中受到广泛应用。PPP模式既能满足我国政府对沿线国家经济扶持的公益性需求,又能实现企业自身的收益性目的,是政府和企业建立互利互惠关系的有效途径。

作为海外基础设施建设项目的融资途径,PPP模式和BOT模式具有一定的共同点,如项目导向、分担风险、信用结构多样化等,但也存在明显的差异。首先,在PPP模式中,政府部门的参与度更深,且从始至终发挥重要作用。而在BOT项目中,政府一般在项目初期发放特许协议授权私营部门从事建设和运营,并不直接或间接参与项目其他过程,仅充当项目监督角色。其次,PPP模式风险分担更为合理。在BOT模式中,由于项目初期私营部门并未参与项目的设计、立项等,对风险的把控能力较弱,并且项目全部风险由私营企业承担还会造成融资困难等问题,限制了社会资本参与的积极性。而在PPP模式下,私营机构通常只承担商业风险,而政府部门更多的承担系统性风险,政府与社会资本根据自身的优势进行权责分配,风险共担,增强了PPP项目的抗风险能力。最后,PPP模式更适用于准经营性公共基础设施建设,而对于经营性基础设施建设项目,BOT模式则更为适用。

三、 海外基础设施建设投融资面临的主要风险

参与“一带一路”跨境基础设施建设,为中国企业“走出去”提供了前所未有的巨大机遇,但同时也伴随着不可忽视的显性或隐形风险,为中国企業带来诸多挑战。

1. 政治风险。一方面,政治风险源自东道国国内,政权更迭、战争或内乱、恐怖主义及本土主义的反抗等问题会直接导致海外项目无法进行、合作协议不连贯或投资无法收回;此类风险一般无法预见,却大大增加了海外基础设施投资的风险变数。例如,2011年爆发的利比亚武装冲突致使我国企业在该地区基础设施方面的投资损失近200亿美元。另一方面,地缘政治风险也时刻挑战着我国企业的海外基础设施投资。经济走廊沿线国家多是全球主要政治力量角逐的焦点区域,若我国被第三国视为现实或潜在的竞争者,投资成本和风险会显著上升。例如俄罗斯致力于打造欧亚联盟,重拾苏联时期的主导权,所以对我国“一带一路”战略始终持观望态度。

2. 经济风险。经济风险主要指在海外投资中因相关经济因素的不利影响而导致的收益损失风险。除了传统的经济因素,如东道国宏观经济变化、产业结构调整、价格波动、通胀率变化等,货币汇率风险也是不可忽视的因素之一。由于发展中国家外汇储备有限,很多国家的货币不可自由兑换,因此国际金融市场和东道国主要货币(如美元)的汇率波动会间接造成项目价值下降或收益受损。

3. 技术风险。在海外基础设施建设中,技术标准差异不容忽视,亟待解决。“一带一路”战略沿线国家基础设施技术标准存在差异,且较难统一。例如几十毫米的细微差距就可能使中亚国家之间的铁轨无法对接。由技术原因引发的一系列风险,如项目延期、成本增加等是我国海外基础设施建设中的重要瓶颈。

4. 经营管理风险。“一带一路”沿线经济体在长期发展进程中形成了不同的意识形态、宗教信仰、文化习俗、制度体系等,使得我国企业在海外经营管理中面临诸多挑战。一方面,我国企业对东道国民众文化、宗教传统等隐性问题的忽视,容易将小问题激化成大矛盾,如人权保护、劳资争端等,甚至爆发激烈的冲突和悲剧事件。另一方面,缺乏相应的协调机构使得我国企业在海外沟通成本增加。基础设施项目建设会涉及东道国的中央或地方政府以及各领域相关部门与区域机构等,与参与主体之间的协调沟通是基础设施投资顺利实施的重要保障,因此在东道国设立协调机构的需求十分迫切,尤其在那些发展缓慢,尚未建立起完善的市场经济体系或法律制度的国家。

5. 环保生态风险。我国企业在海外投资过程中常因缺少环保意识而受到阻力。在“一带一路”基础设施建设中,若“走出去”的中国企业重走“先污染、后治理”的道路,成为破坏自然环境或影响政治稳定的不安定因素,致使生态环境遭到不可逆转的破坏,并引发如居民搬迁、非自愿移民、疾病等社会问题,必然会导致严重后果。

四、 海外基础设施建设投融资的对策和建议

基于“一带一路”战略沿线国家基础设施建设资金缺口较大的现状,单一的投融资模式难以满足项目建设的需求,因此应在传统与创新融资模式有机结合的基础上,不断探索新的投融资模式。此外,通过研判跨境基础设施投资过程中面临的诸多风险,并结合我国自身的优劣势进行分析,从而选择较为合理的参与途径,做好预期风险评估和规避,为我国企业海外基础设施建设投资提出合理的建议。

1. 深化多元投融资模式,强化开发性金融的杠杆效应。首先,将开发性金融、政策性金融作为融资杠杆,为项目的孵化和启动提供支持;并借助亚投行和丝路基金的支持,优化选择重点项目。其次,充分利用中国作为亚投行主导国的优势地位,在海外基础设施建设融资中,与“一带一路”沿线国家保持积极的沟通,主动引导各国在基础设施建设项目招标中优先考虑中国企业和中国标准。再次,为了调动社会资本参与度,要充分发挥亚洲基础设施投资银行的支持保障作用,推行较为稳定的盈利性项目或产品。继续推进公私合营模式的应用,放大民间资本在对外投资中的作用,实现资金来源多元化,融资方式市场化,项目建设资金结构优化。

2. 加大金融融资力度,实施跨境基础设施资产证券化。对基础设施融资采取发行债券或进行收益、资产证券化的方式在发达国家中已经被广泛适用,但这种模式在“一带一路”沿线的发展中国家还极为少见。实现跨境基础设施资产证券化,是指以发行债券进行融资,并以跨境基础设施项目运营的收益作为对象。这种投融资模式对于已经建成的海外基础设施实施资产证券化,并以此作为退出的渠道提供了可能;而对于在建期的基础设施,实施资产证券化为社会私人资本,尤其是小额资本的参与带来新机遇。近年来,我国国内基础设施建设采取金融市场直接融资方式所占的比率逐年增加,且手段日趋多样化。因此,在对周边区域国家进行基础设施建设投资时,可充分借鉴发达国家和我国国内的成功经验,鼓励部分具备能力的中国企业与海外投资机构、东道国政府或外资企业等联合组建投融资主体,旨在发行中长期丝路建设债券,在境内外金融市场上直接进行融资。此外,待亚洲大部分地区建立起完善的区域债券市场后,应大力推进亚洲地区金融一体化,将“一带一路”沿线国家基础设施建设项目股份化,在金融市场上公开募集建设所需资金,共同承担风险。也可以建立“一带一路”跨境基础设施证券交易所,引导亚洲资本市场中庞大的储蓄盈余资金和私人资本流向基础设施领域,创建创新性的融资平台。

3. 加速推进人民币国际化,加快商业银行“走出去”步伐。一方面,随着人民币在世界货币体系中的需求不断增长,我国企业“走出去”的意愿迫切,推进人民币国际化已刻不容缓。首先,需要降低对境外直接投资外汇的管制力度,为企业跨境投资创造宽松的外汇条件。此外,为缓解我国企业在海外面临的货币汇率风险,应积极推动区域金融合作,并在BOT等模式的特许权协议中,对货币兑换利率进行事先约定;还可在实际操作中可以开设离岸账户,吸收国内外多边开发机构参与融资,在一定程度上规避货币汇率等经济风险。

另一方面,作为中资商业性金融机构国际化的主力军,五大国有银行应扩大境外分支机构的布局规模。根据“一带一路”的战略部署和全球发展态势,巴基斯坦、马来西亚、印尼未来发展空间较大,中东和北非两个市场未来的基础设施建设需求增长会比较稳定。因此,随着我国商业银行改革的深化和国际化步伐的加快,中资银行可以选择在需求和发展空间较大的地区进行海外布点,逐步扩大投资规模。

4. 强化政府指导与服务作用,加强企业海外运营和风险管控。我国企业在海外面临众多不确定因素和潜在风险,又缺少相应的危机处理经验。此时,政府层面应充分掌握东道国政治、经济和社会情况,加强形势和动向研判,定期发布国别风险评估报告,并向企业提供政策咨询、风险提示等服务。此外,政府应加强与海外商协会和促进机构的沟通,了解东道国商情行情、市场规则和民风习俗等,为企业海外投融资搭建平台。在此基础上,加强与专业咨询机构合作,对各国投资需求和风险作出更加专业的分析,引导企业和金融机构进行差异化投资,最大程度确保资金的收益和安全。对于东道国国内治安和安全问题,应委托危机处理机构,进行安全防范教育和应急知识培训,建立高效的安保机制。另外,还需专业机构协助我国海外投资企业做好属地化工作,如企业文化属地化、员工融合、参与文化事业以及履行社会责任等。

五、 总结

“一带一路”战略是在当前世界经济形势低迷不前的背景下,中国提出的一项与区域国家实现互利共赢的重大战略决策。“一带一路”战略的实施,以基础設施建设为突破口,实现互联互通。多年的基础设施建设经验使我国形成了较为完善的输出模式,通过开发性金融机构、BOT模式和PPP模式或其他创新投资模式进行海外基础设施建设。虽然机遇与风险并存,但力求我国企业及时发现并规避风险,深化多元投融资模式,兼顾周边区域国家的经济效益和社会责任,做到共商、共建、共享,定将为世界经济发展注入新的驱动力。


来源:南通走出去服务网

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